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关于全国社会保障基金的几个问题

作者/出处:项怀诚/ 日期:2006-02-22 点击:

关于全国社会保障基金的几个问题

项怀诚

人口老龄化的问题、社会保障体系的改革问题,己经成为世界各国政府最为关注的问题之一。从上世纪90年代开始,中国政府开始养老保障改革,确立了新的养老体系框架。但是,中国养老体系仍然面临着严峻挑战。在进一步完善社会保障体系的改革过程中,需要充分发挥全国社会保障基金作为我国社会保障重要财力储备的积极作用,促进全国社会保障基金的创新与发展。

一、发展中的中国养老体系正面临严峻挑战

在中国,通过社会养老体系提供老年生活保障,是在改革开放以后才开始的,历史还相当短暂。我国人口多,底子薄,经济不发达的基本国情和日趋严重的人口老龄化问题,决定了社会养老事业的进程比较艰难,发展中的中国养老体系面临一系列严峻挑战。

1、人口老龄化的速度加快,养老金负担增长迅猛。

自上个世纪70年代始,我国实行计划生育的基本国策,人口出生率经过一段时间的大幅度下降之后,一直保持在一个较低水平(图1)。与此同时,随着生活水平提高和医疗条件改善,人口预期寿命迅速增长(图2)。在这两个因素的共同作用下,老龄人口的比重迅速加大。2000年,我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别为10%和7%,这标志着我国已进入老龄化社会。

根据中国人口研究中心的预测(2003),2050前我国的老龄人口比例和老龄人口规模将持续增长(图3、图4)。根据他们的研究,从现在到2035年,中国老龄人口呈加速增长的态势,60岁以上和65岁以上人口的年均增长率分别为3.53%和3.73%,远高于2000年至2005年间的2.18%和2.64%。2035年以后,虽然老龄化的增速有所放缓,但是老龄人口的比例和绝对规模仍然继续加大。到2050年,我国60岁和65岁以上的老年人口数将达到4.5亿和3.36亿,分别占总人口的32.7%和24.4%。

相关研究还表明,中国人口老龄化的速度大大高于世界平均水平(图5)。2000年,全球和中国60岁以上人口比例均为10%左右,二者大体相当。而到2030年,前者仅增长至16%,而中国的比例则高达24.5%。

上述研究表明,今后相当长的一段时间内,我国养老体系将面临以下几个问题:第一,老龄人口数量大,养老负担总量很高,而且增长速度很快;第二,老龄人口比例高,人口赡养比(老年人口与劳动力人口的比例)逐步加大,每个劳动力身上需要承担的养老义务比以往更重。更重要的是,发达国家是在经济和社会发展达到一个比较高的水平后才进入老龄化社会的,而我国是未富先老,在2000年进入老龄化社会时人均GDP仅约1000美元,远低于其他国家进入老龄化社会时人均GDP30005000美元的水平,这意味着我国在尚处于发展中阶段时期就必须迎接“银发危机”的挑战,我们所遇到的困难将更多、更大。

2、国家基本养老保险尚不健全,覆盖面较窄、历史包袱较重。

养老体系的核心部分,是国家基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活,统一政策、强制实施的一种养老制度,具有低水平、广覆盖、强制性的基本特征。我国基本养老保险于上个世纪90年代开始建立,迄今为止,主要覆盖了城镇企业职工,其中主要是国有和集体企业职工,其他经济成份的职工尚处于逐步加入的过程中。虽然近年来基本养老保险参保人数(缴费职工数与领取养老金人数之和)逐年增加(图6),但参保人数占城镇人口的比例仍处于30%左右的低水平,基本养老保险在城镇地区的覆盖面还相当有限。

除了城镇以外,占全国总人口60%的农民还没有基本养老保险。改革开放以来,农村面貌发生了较大变化,但城乡差距却并没有缩小。在养老方面,这种差距表现得尤为突出。当前,只有部分发达地区在探索农村的社会养老模式,规模较小,保障水平很低。从全国来看,绝大多数农民还没有一个可以依靠的社会养老体系,老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养,这种传统的养老模式很难持续下去。

从世界情况看,各类公共养老金计划大约覆盖了全球三分之一的劳动力人口,相比之下,中国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口(15岁到60岁之间的人口)的15%,不及世界平均水平的一半,扩大基本养老保险覆盖面的任务还非常艰巨。

当前,我国经济社会发展中出现的一些新情况新问题,反映出扩大基本养老保障覆盖面的迫切性。譬如,实施计划生育政策后出生的一代独身子女正在成年,越来越多的城市家庭呈现出421的抚养结构(4个老人,2个青年人和一个孩子),这种抚养结构之下,完全依靠家庭来供养老人将非常困难,需要通过社会养老体系来解决。又譬如,随着我国工业化和城镇化步伐的加快,大量的农村剩余劳动力正在逐步转移到城镇中来。现在,进城务工的农民数量有一亿人左右,另外还有近4000万因为土地被征用而无地可种的失地农民,对他们而言,土地已不能再提供养老保障,加入社会养老体系才是解决问题的根本途径。

覆盖面窄只是困境的一部分,基本养老保险的另一个问题,就是历史包袱重。90年代的养老改革,明确了基本养老保险实行部分积累制。基本养老金包括两部分:一部分来源于企业缴费形成的社会统筹基金,实行现收现付制;另一部分来源于职工个人缴费形成的个人帐户基金,实行积累制。应该说这个制度设计是科学的,现收现付部分有利于国家发挥收入调节作用,维护社会公平;个人帐户部分有利于积累养老基金,以缓解人口老龄化的冲击。但是,新制度建立时,已退休的职工(老人)和在职职工(中人)在新制度实施前都没有个人帐户积累,形成个人帐户的历史缺口,这就是所谓的“转制成本”。1995年到2000年间,国内外多个机构曾经对我国的转制成本做过估算(图表7),这些结果是在不同的假设条件下计算出来的,所以有较大的差异,但是,即便是比较保守的估算,数额也在2万亿元左右,十分巨大。当初,我们对转制成本问题的复杂性和严重性认识不足,以为可以通过提高企业缴费率,既保证已退休职工的养老支出,又积累一部分资金,逐步消化转制成本。事实并非如此,新制度刚开始运行就遇到了养老金支付压力,于是一些地方被迫提高企业缴费率,有的地方高达企业职工工资总额的30%以上,结果企业负担过于沉重,逃费欠费情况严重。面对上述情况,中国政府决定要控制过高的企业缴费率,要求大体控制在20%左右。企业缴费率降低后,养老金收入相应减少,收支缺口扩大,为了保证养老金按时足额发放,不得不把本应积累起来的个人帐户基金用于当前的养老金支出,截至2004年底,全国已形成大约7400亿元的个人帐户“空账”。现在看来,利用挪用个人帐户资金的方式来保证养老金发放,实际上又退回到原来的现收现付体制。不断占用本应做实的个人帐户的资金则是一种隐患,必然会影响未来养老体系的正常运行。随着中国人口老龄化程度的加重,养老金的收支缺口呈加大的趋势,需要采取措施,妥善解决个人帐户的占用问题,实现养老基金的预先积累。否则,人口老龄化高峰时期我们将面临更大困难。

二、全国社会保障基金是我国社会保障的重要财力储备

为了应对人口老龄化的挑战,世界各国都在寻求解决的办法,通常的做法一是开源,二是节流。开源主要是提高雇主和雇员的缴费率,增加养老金收入;节流,通常采取推迟退休年龄,严格领取标准,降低养老待遇等办法,减少养老金支出。应该承认,有些国家采取这些办法后收到一定的成效,但并不理想。

从我国现实情况来看,第一,我国社会保障的各项缴费率已高达职工工资总额的40%以上[1],其中,养老保险的企业缴费率为20%,个人缴费率为8%,企业与个人的负担已经相当沉重,再提高将难以承受;第二,中国在相当长一个时期内存在巨大的就业压力,每年要新增1500万个就业岗位,推迟退休年龄会减少就业机会;第三,我国基本养老保险仅仅提供基本生活保障,2003年人均养老金只有每月621元,标准不高,降低养老金发放标准没有空间。实际上,中国政府为了确保退休人员的生活,已经多次参照物价指数和职工工资增长情况,提高基本养老金水平。2004年,我国政府拿出200多亿元,再次将退休人员的月养老金标准提高了40元。

为了保证社会保障资金的增长需要,近年来,中国政府积极调整财政支出结构,在中央与地方财政预算内安排养老保险支出,而且规模逐年增加(图表8,此外,加大了社会保险费的征缴力度。通过这些措施,保证了养老金按时足额发放。

但是,这些手段都只是治标之策,只能缓解一时的问题。要真正解决中国养老体系的问题,必须在制度安排上进行相应改革,及早预为之谋,为未来的老龄化危机做好准备。

是在这样一个背景下,中国政府于2000年做出决定,建立全国社会保障基金,从多种渠道筹集资金,作为国家的长期战略储备,主要用于社会保障事业的发展。

全国社会保障基金与基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金是有区别的。从资金来源看,社会统筹基金和个人账户基金分别由企业和职工缴费形成,而全国社保基金主要依赖中央财政拨款;从资金使用看,社会统筹基金主要用于当期支出,而全国社会保障基金主要用于长远需要。

中国政府在建立全国社会保障基金的同时,设立了全国社会保障基金理事会,负责管理运营全国社会保障基金,实现保值增值。

目前,全国社会保障基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益。截至2004年底,全国社会保障基金的总规模是1711亿元,从来源看,主要来自中央财政拨款,其中财政预算拨款1148亿元,占67%(图表9),国有股减持收入261亿元,占15%,彩票公益金收入129亿元,占8%

作为国家战略储备,全国社会保障基金需要通过投资运营实现其保值增值。投资运营方面,全国社会保障基金的投资原则是“安全至上,注重效益”。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,目前主要投资于国内资本市场,投资品种包括银行存款、国债和股票等。社保基金采用的投资方式是两种,即直接投资和委托投资。银行存款、国债等风险较小的投资,由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资,则委托给专业投资机构投资运作。20032004年,理事会参照招标方式,进行了两次严格的管理人遴选,共有10家专业投资机构入围,成为全国社会保障基金的投资管理人。

2004年底的全国社会保障基金资产分布在4大类(图表10)。第一类为风险小的银行存款,占总资产的39%;第二类为风险较小的债券投资,占总资产的43%;第三类为有一定风险的股权投资,占总资产的7%;第四类为风险较大的股票投资,占总资产的11%。从资产分布情况看,风险较小的投资占总资产的82%,说明全国社会保障基金安全有可靠保障。

从过去四年的收益情况看(图表11),全国社保基金累计收益率为11.48%,比同期累计通货膨胀率5.04%高出6个百分点,这说明理事会较好地实现了社保基金保值增值的目标。

三、国际上养老储备基金管理的经验

人口老龄化是一个全球性的问题。为了应对人口老龄化的冲击,一些国家如爱尔兰、挪威、法国和新西兰建立了国家养老储备基金。就性质而言,这些养老储备基金与全国社会保障基金非常相近。一段时间以来,我们考察了部分国家的养老储备基金,他们的一些经验值得借鉴。

第一,立法先行,法制健全。在建立储备基金后,这些国家都专门制订并颁布储备基金管理运作的法律法规(图表12)。挪威于1990年建立石油基金,同年颁布了《石油基金法》,96年又制定了《石油基金管理条例》;2000年,爱尔兰建立国民储备基金,同时制定了《国民储备基金法》;2001年新西兰建立了养老基金,同时通过了《养老基金法案》;法国在建立国家储备基金后,相应修改了社会保障法案。通过这些法律,储备基金的性质、资金来源、用途都很清楚,管理架构、管理机构的职责、投资运作模式也有明确规定。

第二,管理目标明确,资金来源稳定。筹资方面(图表13),法国要求到2020年,储备基金的规模必须达到一万亿法郎;爱尔兰要求储备基金的规模,必须能够承担养老金支付高峰阶段1/3的支出额。为了稳定资金来源,爱尔兰规定每年从财政预算中按GNP1%拨款,新西兰、挪威也建立了财政预算拨款的机制,这些国家还将一部分公共资源收入、国有企业变现收入及其分红作为筹集资金的重要手段。

第三,管理机构权责明确,实行市场化运作。这些国家成立专门机构,负责储备基金的管理运作,投资管理的目标都是在对整个基金不造成过度风险的情况下实现投资回报最大化。例如,法国成立储备基金监管委员会,爱尔兰成立储备基金理事会,新西兰成立养老金监管人委员会,尽管称谓有所不同,都是负责管理运作的责任主体和权力主体。为了有利于市场化运作,减少政府的干预,法律中有相应条款保障管理机构拥有独立的管理决策权力。

四、全国社会保障基金管理的创新与发展

作为国家战略储备,全国社会保障基金必须达到一定规模才能发挥应有作用。从国际情况来看,挪威储备基金(石油基金)达885亿欧元,人均1.9万美元。爱尔兰储备基金83亿欧元,人均2000美元。法国储备基金160亿欧元,人均300美元。和世界同类基金比较,全国社会保障基金总量不大,人均占有额只有100多元人民币。从其历史任务来看,远远不敷需要,必须加快发展,一方面,我们要学习借鉴国际上成功经验,吸取其精华;另一方面,还要结合我国具体国情,在实践中不断创新,探索适合自身的发展道路。今后的一段时间,应该从以下几个方面着手推动社保基金的创新与发展。

(一)完善法律环境

一个良好的法制环境,是全国社保基金持续健康发展的基本前提。当前,全国社保基金管理运作的法律依据是2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,该办法在全国社保基金建立初期,对规范运作起到了积极作用。现在看来,其中的一些规定已经难以适应社保基金发展的需要,突出表现在两个方面:一是对全国社保基金的战略储备性质强调不够,筹资目标不明晰,缺乏稳定的资金来源;二是投资范围较窄,不利于分散风险提高收益。

因此,急需尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律,明确全国社保基金的性质、投资管理、资金来源以及支取办法等重大问题,

(二)壮大全国社保基金的规模

全国社保基金的主要来源是财政预算拨款和国有股减持收入,但从这几年的执行情况看,这两项收入都不稳定并呈逐年递减态势(图表14)。

预算拨款不稳定,主要是中国财政部目前还没有一个补充社保基金的长期规划和有效机制。近年来,我国财政收入占GDP比重逐年提高,中央财政收入连年增长,超收较多,正是充实社保基金的有利时机。

国有股减持收入的不确定性则是由于政策方面的原因。2001年,国务院颁布相关办法,规定凡国家拥有股份的股份有限公司在首次发行和增发股票时,要按融资额的10%出售国有股,将收入划入全国社保基金。该办法实施后不久,正值国内股市下滑,后来国务院决定除境外上市公司外停止执行该办法,从此全国社保基金失去一个重要来源。

为了支持社会保障事业的发展,党的十六届三中全会决定划拨部分国有资产充实社保基金。这是一项重大的决定。两年来,理事会围绕国有资产划转作了一些基础性工作,对相关问题进行调查研究。20049月,经国务院批准,成立了包括理事会在内多部门组成的划转工作小组。今后,应该适当加快推动国有资产划拨工作,使得划拨国有资产成为社保基金今后重要的资金来源。

(三)继续拓宽投资渠道

降低投资风险、提高投资收益的最好办法,就是不把鸡蛋放在一个篮子里。社保基金成立之后,在确保资金安全的前提下,在有关部门支持下,经过国务院的批准,开展了一系列多元化投资的探索和创新。2003年,社保基金开展了债券回购业务;以战略投资者的身份,申购具有良好前景的大盘绩优股。2004年,经国务院批准进行了未上市企业股权投资,2005年初,开通了上证50ETF直接投资渠道。从实际效果来看,这些投资工具和投资方式的创新,为全国社会保障基金的保值增值发挥了积极作用。在进入新的资本市场方面,20042月,国务院已经原则同意全国社保基金进行海外投资。

今后,理事会要借鉴公共养老金管理的国际经验,进一步扩大投资范围。从国际经验看,实业投资和信托投资已成为世界上养老金投资的重要领域,这些投资与证券投资的相关性较低,可以有效分散风险,而且投资期限较长,收益较稳定,符合养老金投资所要求的风险收益特征。在构建和谐社会和全面建设小康社会的历史进程中,随着不断发展壮大,全国社保基金必将在完善我国社会保障体系方面发挥重要而积极的作用。  

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