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与时俱进 总体规划 稳步推进新一轮税制改革

作者/出处: 卢仁法/ 日期:2006-02-21 点击:

党的十六届三中全会全面勾画了完善社会主义市场经济体制的宏伟蓝图。其中也明确地提出了“分步实施税收制度改革”的基本原则和主要任务。随着2003年10月13日《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》文件的公布,一场意义深远的税制改革正式启动。这是我国改革开放以来,继1984年、1994年推出的两次大规模的税制改革以后,又一轮税制创新。在开启新一轮税制改革之初,迫切需要我们认真地审视现实国情,总体把握改革思路,分步推进、逐一落实新一轮税制改革的各项内容。

一、新一轮税制改革应把握的原则

中共中央十六届三中全会讨论通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)已明确了新一轮税制改革的总原则,即“简税制、宽税基、低税率、严征管”。这一原则是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的总结与借鉴。这一原则有着深厚的现代税收理论根基,它集中了供给学派的减税理论、最优税收理论和税收支出理论等理论精华,其核心是减少政府对经济的干预,实现税制的公平与效率的兼顾,从而刺激投资,增加就业,促进经济的增长。

所谓简税制,包括税制种类的兼并、税率档次的简化、税收优惠政策的调整和征纳程序的简单化等内容,这会优化税制结构,减少税收成本和提高税收效率。所谓宽税基,包含着两层意思:一是从外延上扩大税收的征收范围;二是从内涵上减少税收优惠,使税基更加“整洁”,更加拓宽。所谓低税率,就是要降低名义税率,降低边际最高税率。所谓严征管,即加强税收的征收管理。税收征管是税收制度中的一个关键因素和重要内容。再好的税收制度和政策如果没有强有力的征管作保证,它也很难得到有效运行,甚至被扭曲。严征管涉及税收多方面工作的加强。

    二、新一轮税制改革的具体内容

    (一)完善增值税制度,实行消费型增值税

    中央已经决定从2004年7月1日开始在东北老工业基地八个行业进行增值税转型的试点工作,这标志着完善增值税制度工作已开始启动。当前,增值税制改革迫切需要解决三个主要问题:一是企业购进固定资产所纳税金不能抵扣,抑制了投资的积极性;二是交通运输和建筑安装等行业未纳入增值税征收范围;三是小规模纳税人规模过大、征收率偏高;四是减免优惠政策过多过滥。

    生产型增值税向消费型增值税的转变是税制改革的一项主要内容

    将生产型增值税转变为消费型增值税必须认真考虑两个主要问题:一是财政承受能力;二是企业承受能力。如果允许抵扣全部新增购进固定资产所纳税款,而且维持现行增值税税率不变,初步估算,增值税收入(2002年)将减少1400亿元左右。这种情况财政无法承受。如果从财政承受能力考虑,保证增值税收入不减少,则要相应提高增值税税率,大约要提高3个百分点左右。在当前市场需求不足,价格难以较大提高的情况下,企业无法承受。权衡利弊得失。国家实施的改革方案就是在增值税税率保持不变的情况下,先限制在一定地区、一定行业对当年购进固定资产中机器设备投资已纳税款允许抵扣。目前,中央明确从今年下半年开始在东北老工业基地对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农业品加工等八个行业,允许新购进机器设备所纳增值税税金予以抵扣,就是这种改革方案。应当说,这种改革方案对财政影响较小,大约减少800亿元左右,同时也使企业相应减轻了税收负担。但在操作时,应具体划分机器设备和非机器设备的固定资产投资、试点行业和非试点行业,这就给征收管理工作带来一定的难度。所谓消费型增值税是允许抵扣全部固定资产中已交纳的税款的。采取这种改革方案仅允许抵扣其中一部分已纳税款,虽然向消费型增值税前进了一大步,但改革尚未最终到位,重复征税与税负不公平问题仍未彻底解决。这只是过渡性方案。

改革是需要付出成本的,增值税转型也不例外。近年来,随着经济的迅速发展,积极财政政策的实施,税收收入持续多年大幅度增长,税收的两个比重在不断提高,国家财政承担改革成本的能力日益增强。此外,还可以通过一些措施来加以弥补,主要严格控制减免税,清理和规范现行的一些即征即退、先征后返以及有关设备投资的优惠政策,既规范税制,又可以在一定程度上弥补增值税转型所带来的减收。总之,在规范财政支出的前提下,国家财政统筹兼顾各项改革,确定改革实施阶段,分轻重缓急地规划改革成本支付方案,全面推动各项改革措施的顺利进行。增值税转型,应该把它列为重点保障的改革措施之一。增值税越早实现转型,企业就能起早减轻相应负担,经济就会越早实现更快地发展。

(二)扩大征税范围,优化税率结构,进一步完善消费税制

随着国民经济迅速发展,人民生活水平不断提高,近年来社会消费状况发生了较为深刻的变化,现行的消费税制已明显地表现出了不适应之处:现行的消费税制征税范围较窄,没有包括很多新兴的消费品和消费行为,并且高能耗、高污染的消费品的税负过低或没有征税等。为更好地发挥消费税所具有的独特的调节功能,有必要对现行的消费税制进行调整。

1、调整征税范围,适当扩大税基

首先要选择某些高档消费品列入征税范围。随着国民经济的发展和新的经济情况的出现,应及时调整消费税的征收范围,将与高档娱乐消费行为相关的以及其他高档消费品纳入征税范围,如高尔夫球用具、高级皮毛及裘皮制品(亦有保护动物资源的意义)、别墅、游艇、摩托艇、沙滩车、高档家用电器(如高档数码摄像机、高档彩电)、高档手表等高档消费品,并制定较高的税率。为充分发挥消费税引导消费、调节分配的作用,对某些高档消费行为在征收营业税的基础上再征收消费税,如高尔夫、赛马等。

2、加大消费税对环境的保护力度

将消费税定位于特定调节目的的调控性税种,有步骤地对各种环境污染行为征税,加强环境保护。如可考虑将资源再生缓慢的产品,如实木家具、实木地板等列入征税范围,以达到节约使用资源的目的。另外可考虑将一些容易给环境带来污染的消费品纳入征税范围,如汞电池等。

3、停征某些税目

我国现行消费税的征税品目包括了化妆品、护肤护发品等,随着人们生活水平的提高,这些消费品已成为人们生活的必需品或常用品,对其继续征收消费税已不再具有调节高消费的作用。因此应将那些已成为大众生活必需品的消费品排除在课税范围之外。建议对护肤护发品中的雪花膏、面油、头油、洗发水、发乳、花露水等产品停征消费税,并调低普通化妆品的税率。

4、调整某些消费品的税率,优化税负结构

结合国家产业政策,适当调整产品的消费税税负。如可考虑对高档轿车适当提高税率,同时,考虑到摩托车产业目前的生产经营状况,建议适当降低摩托车的消费税税率。对高污染、高能耗产品、国家垄断性商品(如烟草酒、汽油、柴油等)应再适当提高税率,而对属于生产资料性质的产品(如酒精等)应制定较低税率,通过上述调整,使消费税在各税目之间的税负结构趋于合理,更好地发挥消费税的调控作用。

5、调整部分消费品的应税品目的计税方法

由于啤酒产品的重量和价格档次日渐拉开,继续采用从量定额征收不利于公平竞争,因而有必要改变啤酒产品消费税计税办法,改从量定额征收为从价定率征收,或者实行复合税率。

6、调整纳税环节

由于目前消费税的纳税环节基本上选在生产销售环节,诱使某些纳税人通过转让定价的形式压低这一环节的销售价格,缩小税基,偷逃消费税。针对消费税纳税人通过转移定价避税的现象,可考虑将部分消费品的纳税环节向后推移至批发零售环售环节,以减少侵蚀税基的现象发生。

(三)统一内外资企业所得税制度,营造公平竞争的税收环境

统一各类企业税收制度,核心是统一内外资企业所得税制,解决内外资企业税负不公问题。这既是市场经济发展的客观需要,也是WTO基本规则的要求。统一工作中要注意研究并解决好国民待遇、税收负担水平不均和税法适用主体等问题,应遵循“均税负、低税率、宽列支、窄优惠、易操作、严管理”的指导思想,建立起我国新型的所得税制。

1、建立起企业和个人所得税协调配合机制

在民法和其他法律明显界定法人和个人范围的基础上,将一切有经营所得的企业和自然人一律纳入所得税的课证范围。建立起企业和个人所得税两税互相配合、统一协调的所得税制结构。主要包括:

1)明确两税的征收范围,将一切有经营所得的企业和自然人一律纳入所得税的征收范围,弥补原有税制下可能出现的漏洞。

2)扩大两税税基,将目前两税应税所得分项正列举法改为反列举法,凡是没有规定免税的所得项目都应纳税。这样就可以扩大税基,避免对未列举所得课税时的法律障碍。

3)适当平衡两税税负,在降低企业所得税税率的同时,相应调整个人所得税的税率结构,使两税的总体负担基本平衡,避免纳税人利用两税税率差别避税。

4)尽量消除两税之间的双重征税,对企业和自然人来源于税后分配的利润、红利和股息所得,原则上只负担一种所得税,可以考虑采取抵免的办法。

2、降低税负水平

根据我国现行经济发展水平、税负水平状况和世界税制改革的基本趋势,确定企业所得税税负应遵循“拓宽税基、降低税率、减少优惠”的原则,在逐步限制缩小所得税直接税收优惠的情况下,企业所得税基本税率为25%左右。

适当降低企业所得税税率既是顺应国际税改潮流的需要,也是现实国情的要求。兴起于本世界八十年代以来的国际税改潮流,出现了普遍降低企业所得税率的趋势,我国已深度融入了经济全球化的大潮中,置身事外、独善吾身显然已不现实,只有顺应国际潮流才能在对外开放,吸引外资中保持优势。国有企业改革经到攻坚阶段,一方面进行着自身的体制创新,更需要体制外的制度创新,适当降低企业所得税率,有利于减轻企业负担,增强企业活力和发展后劲,为国有企业顺利实现改制,为其参与国内外两个市场竞争创造良好的税收环境。法定税率降低后,外资企业的实际税负有可能提升,这并不是对外资的歧视,而是我国市场经济体制逐步完善后,外资税收待遇的正常回归,是有利于维护市场公平机制的,也是符合市场经济发展规律的。对于小企业,现行所得税设置了较低税率,改革后,我们认为可以继续给予一定的优惠和照顾,可以设置一档较低的税率,也可以在统一税率的前提下,给予小企业一定的照顾措施。

3、调整计税成本以适应现代企业制度和技术进步的要求

根据市场经济的要素分配原则,计税成本应充分体现纳税人的劳动补偿、资本补偿、技术补偿和风险补偿。工资福利费用是企业特别是劳动密集型企业的主要成本项目,应该在依法征收个人所得税的条件下,取消计税工资的规定。取消公益性救济捐赠限额,适当放宽广告列支标准。固定资产折旧和科技开发费用是国有大中型企业、高新技术企业等技术密集型企业的主要成本支出,规范折旧方法,提高直线折旧法的折旧率;对技术更新速度快,需要鼓励发展的产业,可以实行加速折旧。对研究开发费用在税前列支上给予优惠。资产计价和各种风险准备金提取,应该考虑市场机制的作用和价格行情的变化,本着实事求是的原则,尊重企业按照国家统一会计准则作出的合理制度选择,保护纳税人的合法权益。

4、规范优惠政策

企业所得税应实行产业优惠为主、辅以区域政策优惠的复合优惠体制。对国家鼓励发展的能源、交通、通讯等基础产业和高新技术产业、环保产业和资源综合利用项目等,给予一定的政策优惠,从而落实中央确定的促进经济结构调整与产业升级、科教兴国和可持续发展战略。为了配合中央确定的西部大开发和振兴东北老工业基地战略,制定相关的区域性税收优惠政策,鼓励该区域经济的快速发展。优惠方式应兼顾直接定期、定额减免税和低税率等直接优惠同时,更多地采用加速折旧、投资抵免、专项扣除、税前列支等间接优惠方式。目前,特别考虑内资企业在合并、分设、重组、并购过程中所产生资产增值,可能发生的资本利得纳税的问题。在现阶段以及今后较长时期内,多数企业可能无力承受这部分税收。因此,内外企业所得税合并应考虑在一定期间内让渡这部分税收,允许内资企业享受这部分税收的减免。

(四)改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制

从个人所得税制近年来的运行情况看,工薪阶层成了个人所得税最大的纳税主体,而所谓的“富人”交纳的个人所得税总量却相对较少,该税制调节收入分配的重要功能弱化了。这既有税制问题,也有征收管理的问题,其中税制问题突出地表现在:税基偏窄,不能适应个人收入渠道多样、名目繁多的现实情况;分类所得税模式,难以贯彻量能负担原则;规定费用扣除额偏低,税率级次过多,边际税率偏高,既不利于简便征纳,更不符合鼓励投资,引进人才,引进技术的要求。在进行税制改进时,一定要本着务实、有效的原则,分步实施,切不可急于求成,脱离我国目前主动纳税的遵从度还比较低的实际国情和现有的税收管理手段和管理水平。

1、建立综合与分类相结合的个人所得税制

结合当前征管水平,体现公平合理原则,应建立起综合与分类相结合的个人所得税制。综合与分类相结合的个人所得税制必须明确综合与分类的范围。制约着综合与分类范围的主要因素还是征管水平。在征管水平较高,对收入的监控能力较强的情况下,综合课征的范围可以大一些,分类范围则可以适当地小一些。而在征管水平较低,对收入的监控能力较弱的情况下,综合课征的范围就要适当地小一些,而分类范围则可以适当地大一些。根据目前征管实际情况,我们认为综合课征的范围不宜过宽,可以将工资薪金所得、劳务报酬所得和经营所得列入综合范围,而财产租赁所得、财产转让以及其他各项所得等非经常性收入则可以列入分类范围,而特许权使用费、稿酬所得、利息、股息、红利以及偶然性所得则属于纳税人一次性、偶然性取得的收入,为简便征收,可以单独列出并继续采取分类征收的方法。。随着征管水平的不断提高和居民纳税意识的普遍增强,再逐步扩大综合课征的范围,直至全部实行综合课征。

2、扩大税基,提高调节收入分配功能

扩大税基就是将居民以各种形式、各种来源取得的合法收入,凡征管技术具有可操作性的,都应纳入课税范围。这既可以提高其调节收入分配功能,又可以增加财政收入,是一举两得的好事。具体作法是:

1)普遍征税,即居民的一切所得都应纳入征税范围,并且采取反列举法,在税法上只列举免税项目,除这些列举的免税项目外,其他各项所得都应纳税。

2)列举的免税项目宜限定在抚恤、救济、损失赔偿、社会保险、外交豁免等几项必须免税的特定项目。

3、适当提高扣除标准

基本扣除额的确定应结合费用扣除标准的宽泛程度来考虑,可以首先在全国范围内按照平均的基本消费水平来确定一个标准,同时考虑到各地经济发展程度以及消费物价水平的差异,各地每年按照一定的比例上下浮动。此项政策的关键是消费水平的估算,应充分考虑各区域各因素的影响程度,通过经验数据测算设计合理的消费水平模型。特殊扣除项目应结合基本扣除额确定。设定特殊费用扣除项目是个人所得税调节收入分配作用的一个体现,由于起征点不宜过高,可考虑通过特殊扣除来保证低收入阶层的生活水平。现阶段特殊费用扣除的项目和标准确定应综合考虑各方面因素,包括各种医疗、保险、住房和教育支出、婚姻及家庭状况等,并根据通货膨胀率、工资收入水平和各种社会保障因素的变化对扣除标准进行及时调整。由于此项措施在操作上比较复杂,因此可先在部分地区进行改革试点,待时机成熟再向全国推广;在改革内容方面,可与当前分税制改革中地方税权下放的内容结合起来,适当放权于地方,由地方进行调节,并与社会保障制度的推进过程相衔接。

4、适当降低税率

现行45%的最高边际税率在世界各国中已处于中等偏高水平,因此,我们认为应适当降低税率,其中边际税率以不超过35%、平均税率以20%-25%左右为宜,这一水平不仅与对分类收入课征20%的比例税相一致,而且也实现了与企业所得税税率相衔接。现行个人所得税工薪所得适用的9级税率计算复杂、管理成本较高,应适当削减税率级次,累进级次尽量不超过5级。在征收范围和具体征收对象及征收内容上,除了一般定义以及正面列举外,还应增加西方国家通用的反列举方式,即凡未列入免税范围的所得和收入一律纳入课税范围。一切能够给纳税人带来物质利益的货币和非货币收益应全部纳入个人所得税的课税范围。对于分类征收的项目可以继续采取20%的比例税率,不再规定任何扣除。对于其中的临时性的、一次性收入和兼职收入畸高的,可以实行加成征收,以体现对高收入群体的税收调节力度。

5、消除重复征税

对未分配的企业利润按规定纳税,而对已发放的股息、红利作为企业的成本免予征收企业所得税,但自然人取得股息、红利应全额缴纳个人所得税。

6、推进配套措施改革

建立个人财产登记制度和个人金融资产实名制度、税务机关对个人收入的信息收集和交叉稽核系统以及银行对个人收支的结算系统、提高收入的货币化程度、规范个人工资发放制度和管理等都是强化个人所得税制改革的有力保障。

实行严格的源泉扣缴制度,强化对个人支付行为的代扣代缴义务。考虑到税收征管的工作量和工作难度,对于分类征收的项目在扣缴义务人扣缴税款后,纳税人不再进行综合申报与汇算清缴。考虑到我国当前居民个人纳税意识依然比较薄弱,个人收入不论以何种方式,大都由相关单位支付,因此,在今后相当长一段时期,应加强对支付个人收入的单位作为管理重点,并经常进行辅导与检查。

(五)改革房地产税制度,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税

改革房地产制度是清理收费,简并税种,降低负担,实行税费改革。通过清理,取消不合理、不合法的收费;按照受益者付费的原则保留一部分有偿服务、经营性收费和少量必要的行政事业性收费;将属于地价的收费归入地价中;把一部分具有税收性质的收费转为税收,征收环节后移,由开发建设、交易环节承担改为由拥有或使用房地产的单位和个人承担。这种新的机制就是开征物业税。

物业是房地产(不动产)的别称,物业税即指房地产税。在不同国家、地区其名称不尽相同。有的称"房地产税",有的称"不动产税",有的称"物业税"。虽然名称不同,但内容基本一致:一是房产、土地合一,适用统一的物业税;二是征税范围既包括城镇,也包括农村;三是按评估价值征税,评估价值根据房地产坐落地点、建筑结构、成新度等因素确定,相当于市场价值的一定比例。

物业税改革的方向是,合并城市房地产税、房产税和城镇土地使用税,建立统一的物业税;税负水平依据现行房地产税和房地产开发建设环节收费转为税收的负担测算确定。实施物业税,一是有利于各类企业公平竞争;二是有利于解决房、地分别征税带来的税制不规范问题,也使房地产税收政策与房地产市场运行方式相适应;三是按评估价值征税,能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力,有利于解决现行房地产税收制度存在的计税依据不合理问题。四是有利于正确处理税费关系,规范房地产市场。通过开征物业税适当吸纳一部分收费,有利于降低房地产的即期成本和售价,使房地产开发建设环节收费转为税收的部分可以分散到未来若干年来收回,不会明显增加房地产所有人每个纳税期的税收负担。同时,有利于促进城乡建设和房地产市场的健康发展,改善普通百姓的居住条件。

目前,大多数地区尚不具备开征物业税的条件,要在少数条件成熟地区先行试点。在推进物业税改革的同时,要取消固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税和土地增值税等不合时宜的税种,进一步简化税种结构。对现行地方税中内外资企业存在的一些政策差异逐步实现统一,实现各类企业税收制度的统一和规范,促进不同所有制的各类企业共同健康发展。

(六)取消农业特产税,逐步降低农业税,创造条件实现城乡税制统一

改革开放以来,我国国民经济取得了巨大的成绩,但是也积累了一些比较突出的深层次矛盾,“三农”问题就是其中之一。在“三农”问题中,税费负担问题又是矛盾的关键之一。因此,逐步降低农业税收负担是迫在眉捷的问题。因此,《决定》明确改革目标是创造条件实现城乡税制统一。这是充分体现税收公平原则、对农民纳税人真正实施国民待遇的最佳选择,是实现农业税收制度创新、健全税收宏观调控体系的必由之路,也是彻底解决“三农”问题、破解城乡二元经济结构难题的有效措施,更是全面贯彻城乡协调发展观、为农民提供基本而有保障的公共产品的重要任务。

我国现行农业税制是建国初期建立起来的,迄今已走过了五十多年的历史,与现实国情存在着严重的不相适宜之处,主要表现为:一是它与当前市场经济发展形势和建立现代税制的要求越来越不适宜。农业税既对农产品的商品量部分征收,也对农民自食量部分征收,又不作任何扣除,与目前国际通行的作法是给农业以保护和优惠政策背道而驰,极不利于农村经济的快速发展。二是农业特产税是上个世纪八十年代出台的,当时是为了平衡农业特产品与粮食产品的税负,以保护粮食生产。但时至今日,当时确定的目标已与调整农业结构,发展特色农业的农业现代化趋势大相径庭。

城乡统一税制是国际上通行的做法。积极创造条件稳步建立统一的城乡税制体系的总体思路是:按照建立公共财政体制和现代税制的要求,逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系,使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位,逐步统一城乡税制。从完善市场经济体制改革的要求出发,可以不设专门针对农业的税收,而是将现行的税收体系延伸到农业,税收体系的框架由“土地使用税+增值税+所得税”为核心,加上房产税等相关的税收组成。对农村全面征收农村土地使用税,并且把工业环节的增值税和所得税、企业所得税延伸到农业环节,这既有助于解决多年的农村、城市两套税制的“双轨制”,也有利于解决增值税在采购农业产品上的脱节。积极创造条件稳步建立统一的城乡税制体系的实施步骤。

考虑到现阶段我国经济发展水平和国家财政的承受能力,建立城乡统一的税收体系,可采取分步到位的方式。

从近期来看,主要先搞好农村税费改革试点,创造条件逐步降低农业税率,调查和研究农业税与现行增值税、所得税等并轨的具体条件和路径。绝大部分地区已经完全具备了取消农业特产税的条件,要及早取消农业特产税。

从中期来看,农业税的改革,可采取逐步降低农业税税率的方式,在一定期限内实现取消农业税的目标。同时,对农村土地使用税和城镇土地使用税、土地增值税以及耕地占用税的合并、协调展开调研,争取适时开征农村土地使用税;做好在农业开征个人所得税、企业所得税的协调调研工作,争取适时开征农业所得税。

从远期来看,取消对农民单独征税的税种后,把农民的税收负担纳入相应的税收系统。随着农业税和农业特产税的逐步取消以及增值税转型彻底完成后,将增值税更进一步延伸至农业领域。

当然,建立统一的城乡税制体系还需要具备其他保障条件,主要包括:必须彻底扬弃以农业为代价发展工业的传统观念;农户市场主体的地位必须得到尊重,城乡劳动价格差别必须合理;城乡经济要素自由流动,形成全国统一的市场体系;户籍制度改革基本到位,城乡居民纳税人身份平等;省以下转移支付制度更加规范,城乡社会保障更加平等;农村公共产品由政府提供,乡镇财政民主制度初步确立;取消粮食收购制度并能实现全国粮食总供求的基本平衡;农村城镇化水平有所提高,人多地少的矛盾逐步缓解;运用WTO“绿箱”等政策使农业得到有效保护。

(七)调整与完善进出口税收政策,改革和完善出口退税机制

伴随着进出口贸易额的增长,进口商品征收的增值税和消费税收入,出口商品的退税规模也在扩大,两者在财政税收体系中的比重和地位都明显提高。从进口商品征收的“两税”收入来看,1992年进口环节的国内税收入为166亿元,与国内税1251.72亿元之比为13.26%;到2001年,进口环节的国内税为1653.2亿元,与国内税6383.76亿之比为25.9%,比重增长了近一倍。从出口退税来看,我国出口退税呈现高速增长态势。1985年我国开始实行出口退税制度,当年实现的出口退税总额为17.95亿元,到2001年和2002年这个数字分别增加到1071.5亿和1259.2亿元。上述数据表明,中国加入世贸组织后,随着我国经济的进一步开放,进出口贸易税收在我国财政税收体系中的地位越来越重要。

目前,出口退税存在的主要问题有:出口商品尚没有作到“零税率”出口;出口退税的政策目标不清晰,制度不稳定;随经济和外贸出口形势波动、对“来料加工”和“进料加工”的政策不同而造成退税不平衡、出口退税范围和退税方式不统一,使各类企业间形成税收待遇差异。征退脱节,管理手段滞后、多部门分别管理,信息交流不到位等。             

1、调整进口环节国内税随关税同步减免税政策,实施进口商品与国内商品平等纳税的新税收战略

    我国加入WTO以后,必须按照世贸组织的规则和承诺,降低关税门槛和按期取消数量限制等非关税措施,国外优势商品将更加自由地进入甚至占领我国市场。在国内市场上,进口商品和国内生产商品之间将形成更强烈的竞争态势,这与改革开放初期必须采取以税收优惠才能扩大出口、引进技术,形成明显的差异。因此必须顺势而谋,适时地调整进口商品随同关税减免的政策,实施进口商品与国内生产的同类商品平等纳税的新的税收战略,就是按照国际上的通行做法对进口商品应征的增值税和消费税要依法征税。这样做的好处:一是使进口商品与国内商品在纳税上取得平等的税收待遇,既符合WTO的国民待遇原则,又可以减少因对进口商品实施减免税而对国内生产的同种商品造成的冲击;二是可以堵住进口环节减免增值税造成后续环节征、扣税机制中所产生的税制上的漏洞,有利于控制税源流失;三是缓解目前进口未全值征税,出口却要按全值退税的中央财政压力,促进财政收支的平衡。建立进口税收与出口税收之间的对应机制,实现进出口税收自求财力平衡状况,解决财政的承受力问题。

    2、逐步取消出口退税指标分配管理办法,实现出口退税按实际退税需要及时办理

    从世界各国的实践看,有的国家如英国由于采取以“免、抵、退”为主的出口退税运作方式,所以每年的财政预算没有对出口退税单列计划,每年出口退税申请实际是多少就退多少,没有指标限制;有的国家如希腊由于在较大范围内采取“免税采购”,所以每年出口退税有计划指标控制,但当指标不够用时,可从别的财政项目中挤出资金确保按期退税。可见,不管出口退税是否列入预算,但出口退税预算指标不影响退税进度,有出口退税申请就必须按期退税,这是国外出口退税制度的共性。

    目前,存在着两种争论,其一是逐步取消出口退税指标分配管理办法,实现出口退税按实际退税需求及时办理;其二是,取消退税计划指标,建立“滞退金”制度。为了保证纳税人的权益,监督退税机关的工作效率,要规定税务机关办理出口退税的时间期限,如果税务机关在规定的期限内未能办理完出口退税,税务机关要赔偿纳税人税款的时间价值损失,比照税款滞纳的方法,支付纳税人出口退税款的“滞退金”。

    3、确定合理的出口退税率

    我们建议从长期政策目标看,应对出口产品的增值税逐步实现零税率,实现出口产品前期已征增值税的彻底退税。但鉴于我国财政较为困难,“彻底退税”难以一步到位。我国的退税政策应以不违反WTO规则为前提,以国家利益最大化为原则,区别产品在国际市场上的三类不同情况,实行三种不同的退税政策:一类是我国产品在国际市场竞争中不具备优势,但技术或品牌含量高、附加值大的产品实行彻底退税;二类是对普通产品实行适度退税;三类是对我国出口产品在国际市场竞争上有明显比较优势实行不退税或少退税。

  4、改进出口退税方式

    从目前世界上其他国家的经验来看,在出口退税方式的选择上,一般都采取以“免、抵、退”、 “免税采购”和“先征后退”三种方式并存运行。我国出口退税方式改革,应以保证出口退税制度科学、合理、高效运转为目标,采取与本国税制相适应的多元化、多层次的出口退税方式。在改革步骤上,不搞“一刀切”, “免、抵、退”方式应作为我国出口退税的主要运作方式,目标是“免、抵、退”、“免税采购”和“先征后退”三种方式并存运行。

    5、改进现行政府间出口退税负担的模式,实现中央和地方政府共同承担出口退税的责任

为了减轻中央财政负担,增加地方重视并提高严格管理出口退税的积极性,《决定》中已明确把现行增值税出口退税全部由中央财政负担的办法,改为中央和地方按分成比例共同承担。我们认为,中央与地方的分成比例最好以2002年或以前三个年度的平均值为基数,并相应调整财政体制,但要防止地方采取保护主义措施,而影响到全国出口大局。同时对一些经济欠发达、财政负担较重的地区,适当调整地方财政基数,以保证地方既得利益。

6、实现管理部门的信息顺畅交流

目前,我国出口退税管理涉及的部门较多,主要有海关、国税、外贸及外汇管理等,四家之间的信息沟通、政策协调都存在许多问题,管理效率不高。因此,建立起这几个部门之间的定期联席会议,加强涉及出口退税的信息交流与沟通工作,实现多部门涉税信息的共享。

(八)科学界定中央与地方的税收管理权限,建立起相对独立完整的地方税体系

1994年税制改革时至今日,城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、城市房地产税、车船使用牌照税、固定资产投资方向调节税、印花税、屠宰税、筵席税、证券交易税等不是没有来得及改动,就是提出了改革方案,但一直没有实施。这些税制已与现行国情存在着许多不适之处,主要表现为:一是内外两套税制,对车船和房地产涉外税收仍然适用车船使用牌照税和城市房地产税,对外不征收印花税和城市维护建设税;二是城市维护建设税实际是主税种的附征,没有形成规范的税种;三是一些过时的税种没有及时废除,而需要充分发挥调节作用的财产税没有建立起来。

针对存在的主要问题,对地方税种进行调整:一是合并内外两套税制,实行统一的城镇土地使用税、房产税、车船税,对外商也同样征收印花税、城市维护建设税;二是明确废除屠宰税、筵席税、土地增值税,证券交易税不再开征。三是完善城市维护建设税,改革附征方式,使之成为以销售收入为计税依据的独立征收的、内外适用的税种。

在此基础上,继续遵循统一税法、公平税负,优化税制、扩大税基、合理分权的指导思想,按照事权与税权有机结合的原则,逐步优化中央税制结构和地方税制结构,合理划分税种和确定税率,建立起相对独立完整的地方税体系。

从调动地方政府管理税收的积极性出发,中央政府应在总的税制结构框架下,在保证中央财政收入稳定增长的基础上,根据中央集权、合理分权的原则,充分考虑地方经济发展需求和地方政府运用地方税调控地方经济的能力,适度放权,使地方政府在所辖区域内有一定的税收立法权,因此,使地方税收来源与地方政府公共支出之间、地方政府收支与当地居民生活利益之间的关系更为直观和密切。

但是给予地方税收立法权的过程不可操之过急,可以区别不同的税种,在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。具体包括:

1、将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种的立法权、解释权等归中央,税收征收权和税款支配权划归地方,税收减免权适度下放到省和计划单列市一级,便于地方根据各自实际贯彻实施。

2、对于税源普遍、税基不易产生区域间转移且有明显受益性的税种、除立法权归中央外,其他权限都可下放给地方,便于各地因地制宜,灵活处理税收问题,促进本地经济发展。

3、对纳税环节不易控制、税源分散且征收成本大的零散税种,其税收管理权限可全部下放到省一级。

4、在不违背国家税收法律法规、不挤占中央财政收入的前提下,设置特定条件和程序,赋予省级政府对具有明显地域特征的税源开征新税种,出台一些加强地方税征管法规的权力。构建地方税权的制度约束机制。由于中央政府和地方政府的利益在某些情况下并不完全一致,地方公共财政在获得独立性的同时可能采取一些不符合中央政府要求的行为,从而影响到全国性公共产品的提供效率。因此,成功的财政分权要求中央具有有效的控制权。

借鉴国际上实行分税制国家的经验,必须对地方享有税收立法权的范围、形式等做出明确规定,只有这样才能使地方税在一个较为合理的环境下开征,从而杜绝"乱收费"变为"乱收税"。具体地讲,地方行使税收立法权至少要满足三个条件:不得损害中央政府的权益,如不得侵蚀中央税的税基;不得损害其他地区的权益,如通过税收出口向其他地区转嫁税负,进行不公平的税收竞争等;不得损害当地居民的权益,如采用过高的税率等。

三、新一轮税制改革应注意的几个问题

税制改革是一项系统工程,在坚持上述基本原则的基础上,还必须注意以下几个问题:

(一)总体规划,分步实施

《决定》明确了税制改革的总体思路,涉及到了企业所得税、增值税、消费税、个人所得税、城镇建设税费和地方税等税种改革,还涉及出口退税制度、地方税政管理权调整和统一城乡税制等内容。新一轮税制改革是涉及面较广,涉及内容较多,牵一发而动全身的系统工程,因此,在改革之初,必须周密筹划,总体部署,有计划、分步骤地实施。

  (二)有效利用国内、国外两个资源,促进社会经济的全面发展

新一轮税制改革要使税收工作与国际惯例接轨的同时,应当全面考虑税收改革的国家宏观经济背景和国家的宏观政策。这包括应对通货紧缩趋势,推进国有企业改革,实施西部大开发,实施可持续发展战略和科教兴国战略,促进高新技术产业发展等。总之,新一轮税制改革要充分考虑通过深化税制改革振兴民族经济、实现国家宏观发展目标、办好国内的事。

(三)税制改革需要各方面的支持配合

作为一项系统工程,税制改革要求各方面树立全局观念,给予大力支持配合。首先,税制改革必然涉及各方面利益关系的调整,包括国家与企业、个人之间,中央与地方之间,地方之间以及部门之间的利益关系都将有所变化,这需要有关方面的理解、支持,特别是各级党政的支持和广大纳税人的理解。其次,税制改革需要其他方面的配套改革相配合。如深化税制改革和有效地进行税收管理需要深化金融管理改革、完善银行电子货币制度;深化税制改革、加强税收管理还需要工商改革、司法改革的配合。在深化税制改革的过程中,税务部门必须加强与金融、工商、司法等部门的联系沟通。

(四)税收改革不能急于求成

税收改革作为一项艰巨复杂的系统工程,工作量非常大,决不能急于求成,而必须分阶段地逐步推进。同时,要将改革的进度与财政及社会的可承受能力结合起来。具体而言,要充分考虑并且详细、准确地测算出新一轮税制改革每项内容所影响的税收收入情况,并结合经济发展形势,分轻重缓急统筹部署税制改革具体内容的前后顺序。既不可蜂拥而上,不考虑社会和财政承受能力一揽子地推出税制改革措施,更不能坐失税制改革良机,贻误税制改革大业。
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